關(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見(jiàn)

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、科技廳（委）、工信廳（委）、財政廳（局）、自然資源主管部門(mén)、生態(tài)環(huán)境廳（局）、住建廳（委、局）、農業(yè)農村（農牧）廳（局、委）、市場(chǎng)監督局、機關(guān)事務(wù)管理部門(mén)：

　　開(kāi)展資源綜合利用是我國深入實(shí)施可持續發(fā)展戰略的重要內容。大宗固體廢棄物（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大宗固廢”）量大面廣、環(huán)境影響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領(lǐng)域。推進(jìn)大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型具有重要意義。為深入貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì )精神，進(jìn)一步提升大宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率，推動(dòng)生態(tài)文明建設，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，制定本指導意見(jiàn)。

　　一、現狀與形勢

　?。ㄒ唬笆濉比〉玫某尚?。黨的十八大以來(lái)，我國把資源綜合利用納入生態(tài)文明建設總體布局，不斷完善法規政策、強化科技支撐、健全標準規范，推動(dòng)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，各項工作取得積極進(jìn)展。2019年，大宗固廢綜合利用率達到55%，比2015年提高5個(gè)百分點(diǎn)；其中，煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、秸稈的綜合利用率分別達到70%、78%、70%、86%?！笆濉逼陂g，累計綜合利用各類(lèi)大宗固廢約130億噸，減少占用土地超過(guò)100萬(wàn)畝，提供了大量資源綜合利用產(chǎn)品，促進(jìn)了煤炭、化工、電力、鋼鐵、建材等行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，資源環(huán)境和經(jīng)濟效益顯著(zhù)，對緩解我國部分原材料緊缺、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

　?。ǘ笆奈濉泵媾R的形勢。 “十四五”時(shí)期，我國將開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展主題，全面提高資源利用效率的任務(wù)更加迫切。受資源稟賦、能源結構、發(fā)展階段等因素影響，未來(lái)我國大宗固廢仍將面臨產(chǎn)生強度高、利用不充分、綜合利用產(chǎn)品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大量土地資源，存在較大的生態(tài)環(huán)境安全隱患。要深入貫徹落實(shí)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規，大力推進(jìn)大宗固廢源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處置，強化全鏈條治理，著(zhù)力解決突出矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)實(shí)現新發(fā)展。

　　二、總體要求

　?。ㄈ┲笇枷?。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，以全面提高資源利用效率為目標，以推動(dòng)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展為核心，加強系統治理，創(chuàng )新利用模式，實(shí)施專(zhuān)項行動(dòng)，促進(jìn)大宗固廢實(shí)現綠色、高效、高質(zhì)、高值、規?；?，提高大宗固廢綜合利用水平，助力生態(tài)文明建設，為經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

　?。ㄋ模┗驹瓌t。

　　——堅持政府引導與市場(chǎng)主導相結合。完善綜合性政策措施，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加快發(fā)展壯大大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)。

　　——堅持規模利用與高值利用相結合。積極拓寬大宗固廢綜合利用渠道，進(jìn)一步擴大利用規模，力爭吃干榨盡，不斷提高資源綜合利用產(chǎn)品附加值，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

　　——堅持消納存量與控制增量相結合。依法依規、科學(xué)有序消納存量大宗固廢；因地制宜、綜合施策，有效降低大宗固廢產(chǎn)排強度，加大綜合利用力度，嚴控新增大宗固廢堆存量。

　　——堅持突出重點(diǎn)與系統治理相結合。加強大宗固廢綜合利用全過(guò)程管理，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)廢、利廢和規范處置各環(huán)節，嚴守大宗固廢綜合利用和安全處置的環(huán)境底線(xiàn)。

　　——堅持技術(shù)創(chuàng )新與模式創(chuàng )新相結合。強化創(chuàng )新引領(lǐng)，突破大宗固廢綜合利用技術(shù)瓶頸，加快先進(jìn)適用技術(shù)推廣應用，加強示范引領(lǐng)，培育大宗固廢綜合利用新模式。

　?。ㄎ澹┲饕繕?。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢的綜合利用能力顯著(zhù)提升，利用規模不斷擴大，新增大宗固廢綜合利用率達到60%，存量大宗固廢有序減少。大宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用產(chǎn)業(yè)體系不斷完善；關(guān)鍵瓶頸技術(shù)取得突破，大宗固廢綜合利用技術(shù)創(chuàng )新體系逐步建立；政策法規、標準和統計體系逐步健全，大宗固廢綜合利用制度基本完善；產(chǎn)業(yè)間融合共生、區域間協(xié)同發(fā)展模式不斷創(chuàng )新；集約高效的產(chǎn)業(yè)基地和骨干企業(yè)示范引領(lǐng)作用顯著(zhù)增強，大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局基本形成。

　　三、提高大宗固廢資源利用效率

　?。┟喉肥头勖夯?。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進(jìn)煤矸石和粉煤灰在工程建設、塌陷區治理、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土地生態(tài)修復等領(lǐng)域的利用，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生產(chǎn)新型墻體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風(fēng)險可控前提下深入推動(dòng)農業(yè)領(lǐng)域應用和有價(jià)組分提取，加強大摻量和高附加值產(chǎn)品應用推廣。

　?。ㄆ撸┪驳V（共伴生礦）。穩步推進(jìn)金屬尾礦有價(jià)組分高效提取及整體利用，推動(dòng)采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、干混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用，探索尾礦在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的利用。加快推進(jìn)黑色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)發(fā)利用和有價(jià)組分梯級回收，推動(dòng)有價(jià)金屬提取后剩余廢渣的規?；?。依法依規推動(dòng)已閉庫尾礦庫生態(tài)修復，未經(jīng)批準不得擅自回采尾礦。

　?。ò耍┮睙捲?。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，擴大赤泥和鋼渣利用規模，提高赤泥在道路材料中的摻用比例，擴大鋼渣微粉作混凝土摻合料在建設工程等領(lǐng)域的利用。不斷探索赤泥和鋼渣的其他規?；们?。鼓勵從赤泥中回收鐵、堿、氧化鋁，從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價(jià)組分，提高礦產(chǎn)資源利用效率，保障國家資源安全，逐步提高冶煉渣綜合利用率。

　?。ň牛┕I(yè)副產(chǎn)石膏。拓寬磷石膏利用途徑，繼續推廣磷石膏在生產(chǎn)水泥和新型建筑材料等領(lǐng)域的利用，在確保環(huán)境安全的前提下，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等領(lǐng)域的應用。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新產(chǎn)品新材料，擴大工業(yè)副產(chǎn)石膏高值化利用規模。積極探索鈦石膏、氟石膏等復雜難用工業(yè)副產(chǎn)石膏的資源化利用途徑。

　?。ㄊ┙ㄖ?。加強建筑垃圾分類(lèi)處理和回收利用，規范建筑垃圾堆存、中轉和資源化利用場(chǎng)所建設和運營(yíng)，推動(dòng)建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品應用。鼓勵建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中的應用，以及將建筑垃圾用于土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結制品及回填等，不斷提高利用質(zhì)量、擴大資源化利用規模。

　?。ㄊ唬┺r作物秸稈。大力推進(jìn)秸稈綜合利用，推動(dòng)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。堅持農用優(yōu)先，持續推進(jìn)秸稈肥料化、飼料化和基料化利用，發(fā)揮好秸稈耕地保育和種養結合功能。擴大秸稈清潔能源利用規模，鼓勵利用秸稈等生物質(zhì)能供熱供氣供暖，優(yōu)化農村用能結構，推進(jìn)生物質(zhì)天然氣在工業(yè)領(lǐng)域應用。不斷拓寬秸稈原料化利用途徑，鼓勵利用秸稈生產(chǎn)環(huán)保板材、炭基產(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等，推動(dòng)秸稈資源轉化為高附加值的綠色產(chǎn)品。建立健全秸稈收儲運體系，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、精細化的運管服務(wù)，打通秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“最初一公里”。

　　四、推進(jìn)大宗固廢綜合利用綠色發(fā)展

　?。ㄊ┩七M(jìn)產(chǎn)廢行業(yè)綠色轉型，實(shí)現源頭減量。開(kāi)展產(chǎn)廢行業(yè)綠色設計，在生產(chǎn)過(guò)程充分考慮后續綜合利用環(huán)節，切實(shí)從源頭削減大宗固廢。大力發(fā)展綠色礦業(yè)，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業(yè)利用尾礦、共伴生礦填充采空區、治理塌陷區，推動(dòng)實(shí)現尾礦就地消納。開(kāi)展能源、冶金、化工等重點(diǎn)行業(yè)綠色化改造，不斷優(yōu)化工藝流程、改進(jìn)技術(shù)裝備，降低大宗固廢產(chǎn)生強度。推動(dòng)煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢產(chǎn)生過(guò)程自消納，推動(dòng)提升磷石膏、赤泥等復雜難用大宗固廢凈化處理水平，為綜合利用創(chuàng )造條件。在工程建設領(lǐng)域推行綠色施工，推廣廢棄路面材料和拆除垃圾原地再生利用，實(shí)施建筑垃圾分類(lèi)管理、源頭減量和資源化利用。

　?。ㄊ┩苿?dòng)利廢行業(yè)綠色生產(chǎn)，強化過(guò)程控制。持續提升利廢企業(yè)技術(shù)裝備水平，加大小散亂污企業(yè)整治力度。強化大宗固廢綜合利用全流程管理，嚴格落實(shí)全過(guò)程環(huán)境污染防治責任。推行大宗固廢綠色運輸，鼓勵使用專(zhuān)用運輸設備和車(chē)輛，加強大宗固廢運輸過(guò)程管理。鼓勵利廢企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核，嚴格執行污染物排放標準，完善環(huán)境保護措施，防止二次污染。

　?。ㄊ模娀笞诠虖U規范處置，守住環(huán)境底線(xiàn)。加強大宗固廢貯存及處置管理，強化主體責任，推動(dòng)建設符合有關(guān)國家標準的貯存設施，實(shí)現安全分類(lèi)存放，杜絕混排混堆。統籌兼顧大宗固廢增量消納和存量治理，加大重點(diǎn)流域和重點(diǎn)區域大宗固廢的綜合整治力度，健全環(huán)保長(cháng)效監督管理制度。

　　五、推動(dòng)大宗固廢綜合利用創(chuàng )新發(fā)展

　?。ㄊ澹﹦?chuàng )新大宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業(yè)推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進(jìn)矸石減量；在礦山行業(yè)建立“梯級回收+生態(tài)修復+封存保護”體系，推動(dòng)綠色礦山建設；在鋼鐵冶金行業(yè)推廣“固廢不出廠(chǎng)”，加強全量化利用；在建筑建造行業(yè)推動(dòng)建筑垃圾“原地再生+異地處理”，提高利用效率；在農業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展“工農復合”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同；針對退役光伏組件、風(fēng)電機組葉片等新興產(chǎn)業(yè)固廢，探索規范回收以及可循環(huán)、高值化的再生利用途徑；在重點(diǎn)區域推廣大宗固廢“公鐵水聯(lián)運”的區域協(xié)同模式，強化資源配置。因地制宜推動(dòng)大宗固廢多產(chǎn)業(yè)、多品種協(xié)同利用，形成可復制、可推廣的大宗固廢綜合利用發(fā)展新模式。

　?。ㄊ﹦?chuàng )新大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)。鼓勵企業(yè)建立技術(shù)研發(fā)平臺，加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入力度，重點(diǎn)突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備，推動(dòng)大宗固廢利用過(guò)程風(fēng)險控制的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。依托國家級創(chuàng )新平臺，支持產(chǎn)學(xué)研用有機融合，鼓勵建設產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新聯(lián)盟等基礎研發(fā)平臺。加大科技支撐力度，將大宗固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)、大規模高質(zhì)綜合利用技術(shù)研發(fā)等納入國家重點(diǎn)研發(fā)計劃。適時(shí)修訂資源綜合利用技術(shù)政策大綱，強化先進(jìn)適用技術(shù)推廣應用與集成示范。

　?。ㄊ撸﹦?chuàng )新大宗固廢協(xié)同利用機制。鼓勵多產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，推進(jìn)大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)與上游煤電、鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，與下游建筑、建材、市政、交通、環(huán)境治理等產(chǎn)品應用領(lǐng)域深度融合，打通部門(mén)間、行業(yè)間堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。推動(dòng)跨區域協(xié)同利用，建立跨區域、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調機制，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰略區域的大宗固廢協(xié)同處置利用。

　?。ㄊ耍﹦?chuàng )新大宗固廢管理方式。充分利用大數據、互聯(lián)網(wǎng)等現代化信息技術(shù)手段，推動(dòng)大宗固廢產(chǎn)生量大的行業(yè)、地區和產(chǎn)業(yè)園區建立“互聯(lián)網(wǎng)+大宗固廢”綜合利用信息管理系統，提高大宗固廢綜合利用信息化管理水平。充分依托已有資源，鼓勵社會(huì )力量開(kāi)展大宗固廢綜合利用交易信息服務(wù)，為產(chǎn)廢和利廢企業(yè)提供信息服務(wù)，分品種及時(shí)發(fā)布大宗固廢產(chǎn)生單位、產(chǎn)生量、品質(zhì)及利用情況等，提高資源配置效率，促進(jìn)大宗固廢綜合利用率整體提升。

　　六、實(shí)施資源高效利用行動(dòng)

　?。ㄊ牛┕歉善髽I(yè)示范引領(lǐng)行動(dòng)。在煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢綜合利用領(lǐng)域，培育50家具有較強上下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力、掌握核心技術(shù)、市場(chǎng)占有率高的綜合利用骨干企業(yè)。支持骨干企業(yè)開(kāi)展高效、高質(zhì)、高值大宗固廢綜合利用示范項目建設，形成可復制、可推廣的實(shí)施范例，發(fā)揮帶動(dòng)引領(lǐng)作用。

　?。ǘ┚C合利用基地建設行動(dòng)。聚焦煤炭、電力、冶金、化工等重點(diǎn)產(chǎn)廢行業(yè)，圍繞國家重大戰略實(shí)施，建設50個(gè)大宗固廢綜合利用基地和50個(gè)工業(yè)資源綜合利用基地，推廣一批大宗固廢綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)裝備，不斷促進(jìn)資源利用效率提升。在糧棉主產(chǎn)區，以農業(yè)廢棄物為重點(diǎn)，建設50個(gè)工農復合型循環(huán)經(jīng)濟示范園區，不斷提升農林廢棄物綜合利用水平。

　?。ǘ唬┵Y源綜合利用產(chǎn)品推廣行動(dòng)。將推廣使用資源綜合利用產(chǎn)品納入節約型機關(guān)、綠色學(xué)校等綠色生活創(chuàng )建行動(dòng)。加大政府綠色采購力度，鼓勵黨政機關(guān)和學(xué)校、醫院等公共機構優(yōu)先采購秸稈環(huán)保板材等資源綜合利用產(chǎn)品，發(fā)揮公共機構示范作用。鼓勵綠色建筑使用以煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾等大宗固廢為原料的新型墻體材料、裝飾裝修材料。結合鄉村建設行動(dòng)，引導在鄉村公共基礎設施建設中使用新型墻體材料。

　?。ǘ┐笞诠虖U系統治理能力提升行動(dòng)。加快完善大宗固廢綜合利用標準體系，推動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)間標準銜接。加強大宗固廢綜合利用行業(yè)統計能力建設，明確統計口徑、統計標準和統計方法，提高統計的及時(shí)性和準確性。鼓勵企業(yè)積極開(kāi)展工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價(jià)，不斷健全評價(jià)機制，加強評價(jià)機構能力建設，規范評價(jià)機構運行管理，積極推動(dòng)評價(jià)結果采信，引導企業(yè)提高資源綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量。

　　七、保障措施

　?。ǘ┘訌娊M織協(xié)調。各地發(fā)展改革部門(mén)要會(huì )同科技、工業(yè)和信息化、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉建設、農業(yè)農村、市場(chǎng)監管、機關(guān)事務(wù)管理等部門(mén)，切實(shí)履行職責，按照職能分工，建立責任明確、協(xié)調有序、監管有力的工作協(xié)調機制，強化政策聯(lián)動(dòng)，統籌推動(dòng)本地區大宗固廢綜合利用工作。各地應對本地區政策執行情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行跟蹤評估，每年定期上報本地區大宗固廢綜合利用情況。

　?。ǘ模娀ㄖ伪Ｕ?。積極推動(dòng)資源綜合利用立法，研究制定建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢綜合利用管理辦法，鼓勵地方制定大宗固廢綜合利用法規。強化執法監管，發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監管、自然資源等部門(mén)職能，嚴格執行固體廢物污染防治相關(guān)法規，形成綜合監管執法合力，對相關(guān)違法違規主體和行為加大處罰力度。

　?。ǘ澹┩晟浦С终?。繼續落實(shí)增值稅、所得稅、環(huán)境保護稅等優(yōu)惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大宗固廢綜合利用企業(yè)發(fā)放綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。完善市場(chǎng)準入制度，加強事中事后監管，營(yíng)造公平競爭市場(chǎng)環(huán)境，有效增強資源綜合利用產(chǎn)業(yè)投資吸引力，引導社會(huì )資本加大大宗固廢綜合利用投入，不斷探索依靠市場(chǎng)機制推動(dòng)大宗固廢綜合利用的路徑和模式。

　?。ǘ┘訌娦麄魍茝V。組織開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，通過(guò)傳統新聞媒體和新媒體等多種途徑宣傳普及大宗固廢綜合利用有關(guān)知識，提高全民節約資源和保護環(huán)境的意識。充分發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )指導作用，宣傳大宗固廢綜合利用典型案例，推廣典型經(jīng)驗，激發(fā)社會(huì )投資動(dòng)力和活力，營(yíng)造全社會(huì )積極參與的良好氛圍。

　　國家發(fā)展改革委

　　科技部

　　工業(yè)和信息化部

　　財政部

　　自然資源部

　　生態(tài)環(huán)境部

　　住房和城鄉建設部

　　農業(yè)農村部

　　市場(chǎng)監管總局

　　國管局

　2021年3月18日

（來(lái)源：國家發(fā)展改革委）